畏脚，需要顾及单于和原＋＋m.＋ulu住民对外来者的排斥。而是可以大刀阔斧予以建设，将其彻底改造为帝国领土的一部分。
他将鲜卑草原更名为芦洲，既极北之州。并依据草场走势将芦洲划分为七个大郡，郡内不设县，而是根据草原民族游牧的习俗设立屯，所谓的屯其实就是指部落。每屯有屯长一人，官职相当于七品县令，屯尉一人，负责部落治安；大主教一人，负责部落传教。三者相互制约，相互协调，直接听命于郡令。
首任州刺史张昭负责总览州务，各级郡县文武教官员或由中原地方官员升迁调任，或由科考招募。预计将于明年春耕以后与迁徙的百姓一同抵达草原，并按照规划履任。
由于芦洲的新居民多为羌人，栾奕将马超从圣殿骑士军团主将的职务上调离，利用他在羌人中的威信让他出任芦洲三军总都督，总览芦洲兵马。
为了避免马腾、马超父子同时掌握凉州和芦洲的军权，他将马腾调离西凉，入京出任兵部侍郎。
侍郎和军都督虽然都是平级当朝二品，但从官职上看却相当于出将入相，对于马腾而言实际上也算是半步升迁。对此，马腾自然万分欣喜。而对栾奕来说，马腾在一定程度上也成了留在京城人质，避免马