，各据点之间又修驿道连通组成网络。然后委派地方官吏组建州、县建制，各县长官按律法分拨职守之田，准许其建立庄园蓄养家丁农奴，甚至可以拥有少量私人武装。同时开辟军屯、互市等相关设施。
杜暹当初在长安得到的圣旨是“攻下并占领营州”，显然他的任务不只是在正面战场击败东夷军队，还要让晋朝的势力在营州站稳阵脚，对当地进行有效统治。现在他实行的计划已经脱离了羁州的治理办法，而是直接在地方建立类似国内边境州的军政体系，对营州实行直接统治。
从河北调来的官吏、武将对国内州县的那套建制玩得很熟练，可谓经验丰富，但营州境内大部分是胡人，真正实行起来不比国内，遇到了许多困难。
首先从河北调人调物耗费了大量的钱粮物资，然后那些摄于暴力顺服晋朝官吏的胡人也分农夫和牧民，有的已经学会了耕种并拥有农田，这类人比较好管理。但有些是牧民不会种地，被收编之后只能当作奴隶苦力一样使用，汉民进入营州后有的地区直接从封建社会退步到了奴隶社会。
最大的问题是反抗此起彼伏，晋军前期的杀伐造成了仇恨情绪，接着各地胡人又被迫缴纳财产、负担修建工事的沉重劳役，压迫之下暴|动频繁十分正常。特别是临近北