抗战爆发后，国共合作，首先是实现军事上的合作，这有利于促进国共合作的进一步发展和全国抗日战争的开展。但受国民党军队编制的限制，***领导的两个军，即八路军和新四军，师的编制受到严格限制。为加强党的领导和我军实力，师下设旅。
旅的建制，不招风，不起眼，可以不动声色暗里发展，名为旅实大于师。旅下还有团的编制。拿我八路军一一五师的教导五旅和新四军独立旅来说，实际上其军事实力大于师，而一一五师，名为师，实际比国民党二、三个军的人马都多的多。
从一九四三年开始，日军在太平洋战场已转入全线守势。为巩固占领区，日寇妄图把中国变为太平洋战场的后方基地，更加紧了对我抗日根据地的“扫荡”和“蚕食”。国民党顽固派，配合日军对我根据地进行封锁和围攻。
因此，在敌、伪、顽的夹击进攻下，我军的经济供给十分困难。
根据党中央的战略部署，四三年四月，八路军一一五师的教导五旅和教导二旅奉命合并，成立滨海军区。陈士榘任司令员，符竹庭任政委（符竹庭牺牲后，由开国上将唐亮继任），何以祥任参谋长，赖可可任政治部主任，蔡长风任后勤部部长，彭显伦任后勤部政委，李元、李