是中央政策的坚决执行贯彻者，必须严格执行国家制定的计划，地方政府及其各部门与国家利益体系也高度一致，地方的发展与中央政策有极大的关系，比如说当年的“三线建设”等。
改革开放后，一个重要举措就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时，把一定范围的权利还给地方。
特别从1985年起国家实行“划分税种，核定收支、分级包干”到1992年以后实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，地方政府及其各部门从国家利益体系中分化出地方和部门利益。
在叶开的记忆当中，1994年实施分税制后的当年，中央的财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至55.7%，财政收入为上一年的300%，财政支出占全国总支出比例却比上年只是增加2个百分点，而地方财政收入则比上年减少32%，之后中央与地方的财政收支的“反向剪刀”状态出现。
就算地方政府原“事权”不变，但“财权”上移，加上地方政府不能发行地方公债，没有举债权，没有税收立法权，地方政府财政出现严重困境，不少地方政府都出现了严重的债务危机。
而在分税制实